1.1.5.5 Autonomia Bergamasca
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Bergamo, Giovedì 2 Luglio 1998
Proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare finalizzata a far riconoscere a Bergamo lo status di Provincia autonoma
Le deliberazioni del Consiglio Provinciale per l'autonomia bergamasca.
I. Il mandato al Presidente della Provincia
Nella seduta del Consiglio Provinciale del 28 giugno 1996 era stata approvata una mozione assai precisa che - cito testualmente - impegnava "il Presidente e la Giunta ad avviare tutti i procedimenti necessari od utili al raggiungimento dell'obiettivo della costituzione della Provincia Autonoma di Bergamo - quale nucleo di uno Stato Federale - anche in analogia a quanto già esistente in Italia nelle Province Autonome di Trento e di Bolzano e nella Regione Autonoma della Valle d'Aosta". A sei mesi di distanza da quella prima pronuncia - nella successiva seduta del Consiglio Provinciale del 16 dicembre 1996 - lo stesso Consiglio dopo ampio dibattito e con larghissima maggioranza ha dato specifico mandato a me quale Presidente della Provincia - cito ancora testualmente -"in virtù dei richiamati principi di iniziativa, di pari dignità, di sussidiarietà e di autonomia, di attuare tutti i provvedimenti necessari e opportuni al fine di realizzare l'istituzione della Provincia Autonoma di Bergamo, nucleo elementare legislativo-normativo della Federazione delle Province Autonome e delle Regioni della Padania".
Lo stanziamento di Bilancio previsto per il 1997 in un miliardo rappresenta, quindi, la logica traduzione nell'azione amministrativa e nel capitolo di spesa di delibere assunte dalla Provincia nella pienezza dei suoi legittimi poteri, nel rispetto dei principi generali contenuti nel nostro Statuto (art. 1) e nel più scrupoloso rispetto del metodo proprio di una democrazia governante in un territorio come il nostro dove la stragrande maggioranza dei cittadini esprime adesione ai valori dell'autonomia e del federalismo istituzionalmente intesi e da attuare secondo i principi di sussidiarietà, autogoverno e libera auto-organizzazione locale. Era, quindi, logico che la discussione del nostro Bilancio 1997 evidenziasse, sia attraverso la relazione dell'Assessore Sara Bonazzi, sia attraverso la deliberazione favorevole assunta a larghissima maggioranza, la volontà di procedere su questa strada secondo le motivazioni, i metodi e le forme che oggi sottopongo alla Vostra attenzione.
Ciò che mi preme sottolineare subito è che il Consiglio Provinciale ha deliberato per ben tre volte sull'argomento che oggi stiamo esaminando insieme e che vi è stata e vi è piena e massima apertura da parte mia ad approfondire ed a discutere -anche con l'apporto di consulenti ed esperti - un tema che in piena sintonia con il Consiglio ritengo di alto interesse strategico non solo per l'Ente autonomo che noi Provincia siamo ma anche e, oserei dire, soprattutto per tutte le autonomie bergamasche ed in primo luogo per quelle comunali. A dimostrazione dell'importanza che attribuiamo a questa decisione sta il fatto che a pochissimi giorni dall'approvazione del Bilancio abbiamo voluto convocare questa prima riunione di informazione. E ciò allo scopo di coinvolgere da subito Comuni e rappresentanze diverse perché la collaborazione istituzionale tra i Comuni e la Provincia si misuri sulle rispettive e concrete esigenze. Ovviamente stiamo operando nella convinzione che si possano notevolmente modificare e rafforzare attraverso effettive autonomie i mezzi economici ed i poteri dei Comuni e della Provincia proprio nella prospettiva della Provincia Autonoma di Bergamo. Abbiamo voluto abbozzare la possibilità di una realtà ben diversa rispetto a quella attuale delle autonomie comunali e di quelle provinciali. Abbiamo, cioè voluto prospettare una realtà dotata finalmente di nuovi, efficaci e risolutivi strumenti normativi e di amministrazione entro un equilibrato e paritario rapporto tra i due livelli di autonomia che Comuni e Provincia interpretano. Desidero ribadire che vi è in noi proponenti la piena e risoluta consapevolezza che solo attraverso un'azione di questo genere sarà possibile fare uscire tutte le autonomie "di base", in particolare, quindi, Comuni e Provincia, dalla mortificante situazione in cui si trovano oggi di non potere corrispondere alle esigenze di sviluppo, di crescita e di moderna Organizzazione delle nostre Comunità e dei nostri territori. Spiace davvero costatare che questo nostro sforzo, seppure capito e condiviso da un gran numero di nostri concittadini, viene, però, ancora frainteso e, addirittura, presentato in modo distorto da taluni organi di stampa e da taluni settori d'opinione. E spiace ancora rilevare che si prende, in mancanza di argomentazioni più serie, a supporto di critiche preconcette unicamente il costo della consultazione. Quindi, è sugli indirizzi e sui contenuti giuridici ed operativi prima di tutto che intendo ragionare tralasciando approssimazioni, demagogia e cattiva informazione che sono solo fuorvianti da un cammino che se è sicuramente difficile è anche assai chiaro e rettilineo.
Come si può attuare l'autonomia appoggiandosi alla Costituzione
II. Leggere il dettato autonomistico della Costituzione (art. 5) nei suoi contenuti non ideologici ma prescrittivi e vincolanti per lo Stato e il legislatore.
E' quindi con vero piacere che, nell'ambito delle decisioni assunte dal Consiglio Provinciale su questo tema, ho promosso questa prima riunione nella quale tratterò sia problemi di indirizzo ideale e giuridico-istituzionale che una prima valutazione comparativa delle realtà delle nostre attuali "autonomie" (tra virgolette!) rispetto a quelle che sono, invece, prefigurabili con la Provincia Autonoma. Mi permetto di anticipare che, naturalmente, non è mia intenzione introdurre qui appesantimenti formalistici, considerazioni eccessivamente tecniche o, peggio, retorica d'occasione. Quello che abbiamo denominato con convinzione "Progetto per la Provincia Autonoma di Bergamo" ha una sua precisa connotazione e si inserisce entro l'orizzonte di una riforma dello Stato attuabile attraverso l'effettiva ed urgente realizzazione delle autonomie previste dalla Costituzione vigente che è continuamente invocata ma non è mai stata effettivamente realizzata su questo qualificatissimo punto.
Dopo che l'istituzione che ho l'onore di presiedere ha reso pubblici e trasparenti i suoi intenti occorre ora fare capire a tutti di che cosa si tratta attraverso la circolazione ed il confronto delle idee. Una cultura politica ed istituzionale adeguata alle esigenze dei nostri tempi e delle nostre società si costruisce solo in questo modo perché essa esige grande responsabilità, aperta verso tutte le opinioni e associata a conoscenza dell'argomento e serenità di valutazioni.
Tralasciando ogni spirito polemico, o di parte, intendo fare, anzitutto, richiamo a taluni valori e principi che sono la radice prima e profonda della nostra determinazione a volere percorrere la strada degli studi, della verifica dei loro risultati, della comunicazione nonché della consultazione e decisione popolare. Non si è autonomisti gridando continuamente "autonomia!", "autonomia!" ma cercando, invece, nelle norme di indirizzo e di grado superiore alla legge ordinaria le ragioni profonde e permanenti del valore che ha l'autonomia per la persona e per le Comunità cui essa appartiene.
Vi sono al riguardo due diversi piani sui quali mi soffermo subito: le prescrizioni, in diritto, della Costituzione vigente e, in fatto, la condizione di impotenza in cui si trovano sia i Comuni che le Province, ossia quelle che ho chiamato le "autonomie di base". In altri termini: le gravi menomazioni che gravano su di noi, noi che siamo stati chiamati a dare un nostro preciso contributo attraverso le istituzioni che rappresentiamo allo sviluppo integrale della persona ed alla rimozione di ogni ostacolo che limiti la libertà e l'eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.
Premetto, quindi, subito che, consento con molta ed autorevole cultura giuridica ed istituzionale nel ritenere che per affrontare questi problemi delle autonomie sia opportuno partire dal diritto vigente, dall'art. 5 della Costituzione che - mi permetto ricordare - testualmente recita: "La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo, adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento". Si tratta di una prescrizione essenziale per tutta la nostra architettura costituzionale anche perché non a caso essa si colloca in quei primi dodici articoli, "Principi fondamentali", che a detta di taluni giuristi sarebbero intangibili. Tali, però, in realtà non sono perché tutta la Costituzione è sottoponibile a revisione con la procedura prevista dall'art. 138 della Costituzione stessa. La sola disposizione costituzionale che non sarebbe possibile sottoporre a revisione è quella che riguarda la Repubblica e ciò secondo il disposto dell'art. 139 che dice espressamente: "La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale".
Vediamo, quindi, che cosa contiene di vincolante per lo Stato e per l'ordinamento giuridico e di positivo per noi tutti questo art. 5 che occorre valutare con attenzione perché se la prescrizione autonomistica è molto netta, la formulazione complessiva del testo non è, invece, particolarmente chiara e lineare.
Incongruenze nella Costituzione, esempio spagnolo.
III. Il "diritto all'autonomia"
Secondo un procedimento concettuale ed espositivo che già all'epoca della Assemblea Costituente aveva suscitato critiche severe vi sono in tutte le formulazioni dei "Principi fondamentali" e della Parte Prima della Costituzione, per ripetere le stesse parole usate da don Luigi Sturzo nel 1947, (cito testualmente): "disposizioni opportune e felicemente espresse" soverchiate, però, "da quelle mal formulate, inopportune, inconsistenti che tradiscono sottintesi demagogici o preconcetti scolastici ..." (cfr.: L. Sturzo, "Note sul progetto di Costituzione" (1947), in: Opera Omnia, vol. IX, Bologna, Zanichelli, 1954, pp. 173-177). Ebbene se usiamo questo tipo di doverosa analisi ed esegesi critica che, ad esempio, era condivisa dal padre del "Progetto di Costituzione", dall'on. Meuccio Ruini, costituente eminente perché fu proprio lui a presiedere la "Commissione dei 75" che elaborò il "Progetto" dalla quale la Carta costituzionale è nata, vediamo che fu rilevata subito una preoccupante prolissità e mancanza di chiarezza proprio nella precisazione degli indirizzi essenziali, cioè quelli che prescrivono decisioni e comportamenti (precetti) ai quali il legislatore ordinario sarà poi vincolato. Fu proprio lo stesso Ruini nel 1958 a sottolineare che egli avrebbe voluto che la Costituzione non si aprisse con una sfilza di norme di varia ed assai eterogenea portata ed importanza, ma con un preambolo capace di trascrivere (cito ancora testualmente da Ruini): "un complesso di direttive, di orientamenti generali per la legislazione e l'azione; senza inserirli nel testo vero e proprio". Ciò non avvenne per l'intransigente opposizione di Giuseppe Dossetti che, come sottolineava ancora Ruini, (cito testualmente): "fece sì che si mescolassero assieme indistintamente, norme precettive e norme programmatiche" con la conseguenza sottolineata ancora da Ruini che "ciò non ha arrecato chiarezza ed ha complicato l'attuazione" (cfr.: M. Ruini, "Per un questionario sulla Costituzione" (1958), in: Scritti di Meucio Ruini, Milano, Giuffrè, 1961, pp. 296-301).
In realtà in tutti gli artt. della Costituzione da 1 a 54 vi è una preoccupante mescolanza e, molto spesso, anche una grande contraddizione tra talune norme che sono precettive per loro natura e altre norme che sono di puro carattere programmatico, generiche, e che segnano desideri più che precetti perché manca in esse il contenuto prescrittivo. Vi sono anche moltissime affermazioni assertive di carattere ideologico, cioè proposizioni con cui si dichiarano verità sulle quali occorre, invece, essere particolarmente guardinghi perché introducono nella Carta una sorta di alcune vere e proprie "verità di Stato" sulle quali i cittadini non hanno mai espresso la loro volontà d'accettazione o meno. Si tratta di postulati ideologici che non sono in nessun caso norme (neppure programmatiche) e che molto spesso sono contraddittorie rispetto alle prescrizioni delle norme.
Il problema che scaturisce da tutta questa parte della Costituzione che taluno insiste a ritenere intangibile è che norme precettive, come quelle contenute nell'art. 5 che più direttamente ci interessa, sono offuscate e addirittura deviate, o paralizzate, nella loro efficacia da questa preoccupante promiscuità di intenti e da un ben diverso e limitante contenuto normativo in esse pure coesistente. Da qui la difficoltà di fare emergere il nucleo prescrivente e vincolante che è proprio e solo delle norme/precetto. Vi è, quindi, un lavoro di chiarimento notevole da fare ed esso è, almeno a livello di studi, in corso e la nostra Provincia intende dare il suo contributo. Certamente un pubblico dibattito, una ricerca seria, un confronto culturale servono, come diceva don Luigi Struzzo, "a dissipare la nebbia ideologica" che grava sulla prima parte della Costituzione. Per riprendere ancora Ruini, occorre essere anche noi consapevoli (cito testualmente) che: "la Costituzione non può essere un catechismo o uno schema astratto; qualcosa che resta nel frigidaire." Testimoniava, infatti, ancora Ruini: "la Costituzione siamo noi, mi disse una volta il nostro indimenticabile (Vittorio Emanuele) Orlando; e consentì in una triplice esigenza: una Costituzione, quale è, bisogna applicarla, integrarla, rivederla" (cfr.: M. Ruini, cit.).
Ecco allora che mi sembra di potere individuare chiaramente nell'art. 5, al di sotto e, addirittura, contro formule giacobine unicamente assertive com'è quella della Repubblica "una e indivisibile", una precisa prescrizione normativa che compendia e sancisce, invece, un vero e proprio "diritto all'autonomia" articolato su un ordine normativo ben chiaro nella sequenza imposta al legislatore ordinario di:
-) riconoscere e promuovere le autonomie locali;
-) adeguare i principi e i metodi legislativi alle esigenze dell'autonomia.
Chi deve fare questo è evidente. I doveri incombono sullo Stato attraverso il Parlamento.
Non vi nascondo che c'è, comunque, nell'art. 5 qualche cosa di irrisolto e di poco logico e che sinora ha danneggiato notevolmente tutte le autonomie locali. Cerchiamo di individuare di che cosa si tratta. Qualcuno in piena Assemblea Costituente pronunciò un discorso (1947) in cui si diceva molto nettamente che vi era addirittura errore e contraddizione negli articoli dedicati all'autonomia. Anzi quel qualcuno sostenne che (cito testualmente): "Mentre la Sottocommissione aveva giustamente proposto: "Il territorio della Repubblica è ripartito, ecc. ..."; il testo riveduto dice "La Repubblica si riparte in Regioni e Comuni". Questa formula non è conciliabile con quella secondo cui la Repubblica è indivisibile." Come giudizio quel commentatore diceva che "E' evidente che anche vi è stato uno sforzo di compromesso in senso deteriore, ed io sarò d'accordo con tutti coloro che proporranno di ritornare, in questi casi, a formule più precise, che abbiano maggiore rilievo, siano più incisive e dicano chiaramente quello che vogliono dire". Quel "qualcuno" che così criticamente argomentava cinquant'anni orsono in piena Assemblea su testi costituzionali che avrebbero di lì a poco preso la forma definitiva e vigente degli artt. 5 e 114 ("La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni") era niente di meno che l'on. Palmiro Togliatti! (cfr.: P. Togliatti, "Intervento nella seduta dell'll marzo 1947", in: La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell'Assemblea Costituente, Roma, Camera dei Deputati-Segretariato Generale, 1970, vol. I., pp. 324-337).
Si può senz'altro ritenere che questa rilevante mancanza di chiarezza stia nell'accostamento secco e non motivato in senso giuridico tra un'asserzione puramente descrittiva, "La Repubblica, una e indivisibile ...", e il successivo riconoscimento dell'autonomia secondo la già citata sequenza che normativamente obbliga lo Stato verso le autonomie (attraverso le prescrizioni: riconoscimento, promozione, adeguamento). Si tratta di una formulazione assai chiara e che ha un forte contenuto precettivo e vincolante per il legislatore. Se fosse stato svolto logicamente e in forma normativa il concetto che sta alla base della prima asserzione si sarebbe dovuto dire: "Pur essendo la Repubblica una ed indivisibile essa, tuttavia, riconosce e promuove ...". Oppure - su un piano non netto ma sicuramente di maggiore chiarezza -   si sarebbe potuto tentare, come ha fatto la Costituzione spagnola del 1978, di affermare l'unità culturale della nazione spagnola e, contemporaneamente la "protezione di tutti gli spagnoli e i popoli di Spagna" e dichiarare ancora ed insieme a quella assicurazione "il diritto all'autonomia delle Nazionalità e delle Regioni". Così la Spagna indicò un possibile percorso di federalizzazione per separazione e scomposizione dello storico suo centralismo che era stato ancor più rafforzato dal franchismo e dalla dittatura militare.
Tutte queste possibili chiarificazioni normative sarebbero state senz'altro logiche ma avrebbero però costretto anche il legislatore ordinario ad un successivo grado di chiarezza non assertiva quanto precettiva. In una diversa formulazione il legislatore non avrebbe potuto non rilevare l'incongruenza tra la postulazione, in fatto, dell'indivisibilità della Repubblica e la creazione di vere autonomie e di autentici Enti autonomi (artt. 114 e 128 per le Province e i Comuni). Ne è risultato che un'affermazione assertiva ideologica posta a premessa dell'intera normativa costituzionale sulla autonomia ha impedito che i pur chiari precetti dispositivi avessero efficacia.
Autonomia distinta da decentramento.
Diritto delle Province e dei Comuni a decisioni che non devono essere prese dai popoli uniti in assemblea.
IV. L'autonomia si distingue nettamente dal "decentramento"
Nessuna meraviglia o scandalo può, quindi, essere sollevato se a cinquant'anni di distanza dall'entrata in vigore della Costituzione un'Amministrazione Provinciale come la nostra sgombera il campo dalle formule ideologiche assertive e nebbiose e punta alla formulazione netta, completa e matura del concetto di autonomia che i costituenti avevano enunciato nei loro lavori ma che la normativa ordinaria in mezzo secolo ha o ignorato o negato perché vincolata dalla premessa ideologica di intento centralista appena ricordata.
D'altronde l'autonomia di cui si parla nell'art. 5 è inequivocabile. Vi è una prescrizione costituzionale vincolante affinché l'autonomia viva e si rafforzi e la stessa Descrizione distingue nello stesso art. 5, perché non vi siano confusioni, l'autonomia dal decentramento. Quest'ultimo è concetto amministrativo ed organizzativo che è costituzionalmente prescritto dallo stesso art. 5 secondo la sequenza che impone di:
-) attuare nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento:
-) adeguare i principi e i metodi della legislazione statale alle esigenze del decentramento.
Quanto ho fin qui argomentato dimostra che, prevedendosi oggi una eventuale riforma costituzionale impostata sulla Commissione Bicamerale (la terza dai primi anni '80), limitatamente alla Seconda Parte della Costituzione che riguarda l"'Ordinamento della Repubblica" (artt. 55-139) le Autonomie locali devono, e dovranno sempre più, misurarsi con una adeguata interpretazione dell'art. 5 della Costituzione. Da qui l'importanza di cogliere, come stiamo facendo il dato prescrittivo ed essenziale di quell'articolo e che si riassume nel diritto all'autonomia.
Non deve essere Roma ad imporre l'autonomia, ma l'autonomia deve partire dai soggetti che la richiedono: le Province!
Non basta una legge per decretare il federalismo e le riforme, ma servono anche i quattrini per attuarle.
V. Le Autonomie locali debbono dare il loro contributo ad attuare il "diritto all'autonomia" superando la condizione di umiliazione e di impotenza in cui si trovano.
Una impostazione giuridico-istituzionale come quella che Vi ho sinora sintetizzato può essere ovviamente discussa ma è certamente a chi la critica non a chi la propone che incombe l'onere di provare che negando - come di fatto è avvenuto e avviene da parte dei Governi e dei legislatori ordinari - questo diritto all'autonomia si è osservanti del dettato costituzionale. Noi crediamo proprio il contrario e riteniamo che il contenuto prescrittivo dell'art. 5 imponga al legislatore ordinario di attuare il principio autonomistico a livello comunale, provinciale e regionale.
Riteniamo inoltre che vi sia un obbligo giuridico degli Enti costituzionalmente definiti autonomi a volere effettivamente l'autonomia. Infatti il ruolo che non solo la Costituzione ma che anche le leggi hanno voluto attribuirci, quando hanno fissato solo pochi anni orsono "i principi dell'ordinamento dei Comuni e delle Province' (vd. la L. 8 giugno 1990, n. 142 - Ordinamento delle autonomie locali) e, ancora, che i nostri recenti Statuti hanno solennemente riproposto, giustificano appieno il diritto di noi Enti "di base" di dare oggi le nostre interpretazioni ed il nostro contributo su questa ancora insoddisfatta opzione politico-istituzionale. Noi non ci inseriamo in dispute accademiche che, anche se interessanti, qui non avrebbero rilievo ma postuliamo l'urgente necessità di fare uscire, attraverso un autentica autonomia, tutti gli Enti locali dallo stato di mortificazione, di inerzia e di inattività forzata nella quale essi oggi si trovano. Attualmente tutti, dal Governo alle opposizioni, parlano di "federalismo" e invocano la riforma autonomistica, ma occorre che gli Enti locali, ossia noi, diciamo che una forma federativa dello Stato può nascere solo "dal basso" verso l'alto, può cioè percorrere la strada - che è stata sinora bloccata - di una democrazia ascendente che si colloca e opera (secondo il principio di sussidiarietà) colà dove i problemi nascono e, quindi, colà dove almeno una parte dei problemi deve essere risolta da istituzioni locali dotate di poteri, mezzi finanziari, risorse in grado di dare subito ed in forma flessibile risposte e soluzioni a società che sono sempre più caratterizzate da processi rapidi e dinamici. Complessivamente il Paese conosce e paga il prezzo di una gravissima crisi che se è sociale, economica è anche, e soprattutto, morale, culturale ed istituzionale. Le Autonomie locali di carattere intermedio e sovra comunale, come la Provincia, più di ogni altra istituzione debbono darsi carico - come noi abbiamo fatto e facciamo - del dramma di migliaia di amministratori locali mandati quotidianamente allo sbaraglio di fronte ai loro amministrati per mancanza di mezzi e per l'impotenza generata da decine di migliaia di leggi, regolamenti e circolari.
Se considerate per un momento e serenamente quanto Vi ho detto non potete, al di là di ogni spirito di appartenenza politica, non renderVi conto della grande prospettiva che stiamo aprendo per tutti con la nostra proposta di fondare sul diritto costituzionale all'autonomia l'elaborazione partecipata e la diffusione a livello di istituzioni e di opinione pubblica dell'Autonomia Provinciale per Bergamo. Non solo così facendo tuteliamo i nostri sacrosanti e legittimi interessi, ma da questo nostro laboratorio possono partire segnali importanti per tutte le altre Province. Senza false modestie sappiamo che in questo momento ci siamo assunto un ruolo di costruttori. A dispetto di tutti gli intralci burocratici vogliamo perciò assumere, insieme con le diverse Province che già condividono questa impostazione, un ruolo anticipatore per costruire non il "laboratorio dei sogni" ma la vibrante fucina delle buone, risolutive e visibili opere.
Diritto all'autonomia, secondo le prescrizioni dell'art. 5 della Costituzione, e necessità di togliere gli Enti locali "di base" dall'umiliante condizione di impossibilità ad operare in cui si trovano - non certo per responsabilità loro - formano, dunque, la base ideale e motivazionale del nostro "Progetto per la Provincia Autonoma di Bergamo". Abbiamo ritenuto e riteniamo che vi sia un rapporto assai stretto tra questi due essenziali problemi in quanto il diritto all'autonomia esiste solo se è veramente accompagnato da più ampie e precise competenze esclusive per gli Enti locali. Competenze che devono essere dotate anche di adeguati mezzi economico- finanziari e che possono operare attraverso libere e innovative forme di auto-organizzazione. D'altronde gli apparati amministrativi che costituiscono la "macchina" degli Enti locali, che oggi è inerte e spesso scassata, possono essere efficaci, economici e trasparenti nei confronti dei cittadini e delle popolazioni solo se i diritti, i doveri e le responsabilità derivano da norme non ambigue ma inequivocabilmente rivolte ad obbligare lo Stato a garantire e rispettare l'autonomia. Ma anche ad obbligare gli Enti locali ad esigerla, ottenerla e difenderla.
Quale autonomia?
VI.Quale è l'autonomia che vogliamo?
Mi sembra ora opportuno aprire, come si suole dire in informatica, una "finestra" che focalizzi ancora più precisamente il contenuto originale e sostanziale che legittima giuridicamente, politicamente ed eticamente il nostro "Progetto". Esso consiste - come risulta da quanto ho sinora qui esposto - nel diritto all'autonomia. Ma sarà opportuno chiederci anche quale sia nei fatti e negli effetti questa autonomia. Di essa in termini generici si è parlato e continuamente si parla da mezzo secolo più o meno a proposito, ma riconosciamolo a voce alta: gli Enti locali asseritamente "autonomi" - come le Province ed i Comuni - di essa non ne hanno proprio fruito mai. Diciamolo chiaramente l'autonomia è stata concepita dallo Stato come scarico sugli Enti locali di incombenze burocratiche fastidiose o, addirittura, impopolari. Parole, retorica, ma nessuna possibilità operativa e nessuna autonomia finanziaria. E' necessario, invece, sottolineare una volta per tutte che autonomia in termini giuridico-istituzionali significa la possibilità per ogni corpo politico territoriale di determinare senza interferenze esterne e, soprattutto senza imposizioni e senza regolamenti autoritativi (che possono assai presto diventare autoritari e centralizzatori) i propri assetti interni e le proprie procedure per conseguire la migliore e più efficace tutela dei propri interessi ed il soddisfo dei bisogni e delle necessità delle Comunità che rappresentano. Quello che abbiamo chiamato il diritto all'autonomia è, quindi, un fondamentale diritto di libertà individuale e un diritto diffuso e proprio delle Comunità; è principio che realizza l'autodeterminazione dei cittadini, cioè quel diritto politico che traduce a livello locale la sovranità popolare di cui all'art. 1 della Costituzione; sovranità che è il valore assolutamente prioritario di tutta la nostra costruzione costituzionale. Va anche aggiunto che l'autonomia è per noi anche, sul piano operativo, l'autogoverno delle Comunità politico- territoriali e l'auto-organizzazione degli Enti pubblici e dei corpi istituzionali. Questo è il significato teorico e pratico dell'autonomia alla quale facciamo riferimento.
L'autonomia che vogliamo: autogoverno!
VII. La Provincia: Ente autonomo di partecipazione e di valorizzazione anche della vocazione europea ed internazionale del popolo bergamasco.
Se c'è l'autonomia in questo senso non solo c'è anche più libertà, più iniziativa, più concretezza e più fiducia nei cittadini. C'è, soprattutto, anche più spirito civico e di esso abbiamo molto bisogno per fare vivere il potere democratico che come Ente locale intermedio esprimiamo, ma che rischia di essere veramente menomato per le umilianti condizioni entro le quali operiamo e che generano frustrazione e scoraggiamento.
In questa precisa direzione, che è di controtendenza, di ottimismo e di fiducia nella grande forza della libertà come valore e della maturità dei cittadini bergamaschi, abbiamo impostato e stiamo ora facendo procedere il nostro "Progetto" per costruire la Provincia Autonoma di Bergamo ben sapendo che tale azione è ancorata anche a due altri concomitanti e ben solidi punti di riferimento giuridico ai quali brevemente accenno.
Anzitutto è bene richiamarci al disposto dell'art. 128 della Costituzione vigente che sancisce inequivocabilmente per Province e Comuni la loro natura di "enti autonomi" con tutte le relative garanzie dell'ordinamento ed anche inter-istituzionali che devono esistere fra tutte le autonomie costituzionalmente riconosciute. Essere autonomi significa, quindi, collocarsi su un piano di pari dignità istituzionale tra Provincia e Comuni e tra Enti locali, Regioni e Stato nella doverosa diversificazione delle funzioni, dei compiti e delle responsabilità.
La Provincia di Bergamo, Ente autonomo locale ed intermedio fra tutti i Comuni bergamaschi e la Regione Lombardia, ha come suo dovere costituzionale e statutario di curare gli interessi e di promuovere "lo sviluppo civile, sociale ed economico della Comunità provinciale" (art. 1.2 Statuto). Ciò deve avvenire attraverso "la conoscenza e la valorizzazione della propria storia e della propria cultura" (art. 1.2d)) e garantendo alle attività istituzionali "la partecipazione responsabile dei cittadini delle associazioni e degli enti operanti sul territorio provinciale" (art. 1.2g)).
Accanto a queste precise statuizioni di carattere interno che riteniamo di avere correttamente interpretato è necessario sottolineare con forte evidenza quanto sia mutato rispetto all'epoca della Costituente di cinquant'anni orsono il contesto internazionale che è caratterizzato ormai, come ha ampiamente sottolineato il professore Norberto Bobbio, da una nuova generazione di diritti tutti rivolti non solo agli individui ma anche alle loro Comunità (cfr.: N. Bobbio, L'età dei diritti, Torino, Einaudi, 1990, in particolare pp. 15-44). Anche qui qualche richiamo non pedante ma preciso e, spesso, troppo trascurato è necessario. Dalla Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino che risale al 1789 e sulla quale i nostri Costituenti si sono esplicitamente fondati come ricordò Meuccio Ruini salutando il varo della Costituzione (1947) sono maturati e si sono affermati negli ultimi anni altri e molto più precisi e puntuali diritti anche collettivi. In primo luogo c'è stata la ripresa dei "Principi dell'Ottantanove" con la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo approvata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948 e poi la Dichiarazione sulla concessione dell'indipendenza ai Paesi ed ai popoli coloniali (approvata dall'ONU il 14 dicembre 1960). Ma in particolare ci sono stati il Patto sui diritti economici, sociali e culturali e il Patto sui diritti civili e politici, entrambi approvati dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966.
Questo orientamento ormai generalizzato a livello internazionale a favore del principio di autodeterminazione ha trovato solenne riconoscimento, dopo la Dichiarazione dell'Assemblea generale dell'ONU sulle realizzazioni amichevoli tra gli Stati (1970), nell'Atto finale della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione europea adottato a Helsinki nel 1975 e da allora costantemente ribadito, esteso ed applicato. E' evidente il nesso tra il principio internazionale di autodeterminazione e il diritto interno all'autonomia.
Si tratta di documenti assai importanti, condivisi ed accettati dalla Repubblica Italiana e che, essendo tutti successivi alla promulgazione della vigente Costituzione (che risale al 1 gennaio 1948), impegnano il nostro Stato ad uniformarsi e ad armonizzarsi ad essi. Il che non è ancora avvenuto; né vi è stata pienezza di convinzione e la consapevolezza di condividere già tutte queste impostazioni. Senza dubbio la pretesa e strumentale impermeabilità ed intangibilità degli artt. 1-54 della Costituzione ha di fatto bloccato la ricezione nelle nostre norme fondamentali di questi grandi acquisizioni etico- politiche per la universalizzazione dei nuovi diritti.
Qualcuno non pensi che sto divagando rispetto al nostro tema, infatti appena ci si accosta a questi documenti internazionali, in modo specifico agli ultimi, ci si rende conto di come essi siano strettamente confacenti al nostro caso. Il diritto all'autonomia che, come abbiamo visto, è ancorato al nucleo prescrittivo dell'art. 5 della Costituzione, e che è rafforzato dagli artt. 114 e 128, ha ormai un riconoscimento di carattere universale con i due Patti del 1966. E' da sottolineare la loro grande portata rinnovatrice e rivoluzionaria giacche i Patti citati cominciano entrambi con la dichiarazione: "Tutti i popoli hanno il diritto di autodeterminazione" e proseguono: "In virtù di questo diritto, essi decidono liberamente del loro Statuto politico e perseguono liberamente il loro sviluppo economico, sociale e culturale". L'art. 3 di tutti e due i Patti citati afferma poi senza riserve e senza condizioni che "gli Stati ... debbono promuovere l'attuazione del diritto di autodeterminazione dei popoli". Va ancora in modo particolare sottolineato l'art. 47 del Patto sui diritti civili e politici il quale stabilisce addirittura, e per la prima volta nella storia dell'umanità, il "diritto inerente a tutti i popoli di godere e di disporre pienamente e liberamente delle loro ricchezze e risorse naturali".
Come si vede tutti questi documenti confermano il nostro approccio alla autonomia come diritto, sia che lo si concepisca come interpretazione evolutiva e non-ideologica, o partigiana, della vigente Costituzione, sia come necessità di uniformare la nostra legislazione alle risoluzioni solenni dell'ONU. Ad esso va ora anche aggiunto il Trattato sull'Unione Europea (firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992) che sancisce il principio di sussidiarietà come cardine per l'ormai avviato processo di riassetto dell'Europa su omogenee basi socio-economiche di carattere territorial-locali in luogo delle obsolete Statualità nazionali (l'Europa "delle Regioni"). Infine, troppe volte si dimentica che esiste e vincola il nostro ordinamento interno la non equivocabile "Carta Europea dell'autonomia locale" (elaborata a Strasburgo nel 1985 e ratificata dalla Repubblica Italiana con Legge 30 dicembre 1989, n. 439).
E' questo composito quadro che segna in crescendo il valore, oltre che il diritto, dell'autonomia e che ci consente di capire quanto congruente e pertinente sia il nostro "Progetto" autonomistico rispetto alla deplorevole prassi italiana di sottoscrivere principi, documenti, accordi internazionali aventi valori cogenti e prescriventi anche tempi e scadenze d'esecuzione, rinviando contemporaneamente "a babbo morto" ogni efficacia operativa e attuativa. Oggi fortunatamente siamo diventati tutti più europei nonostante queste striscianti e subdole politiche di stampo nazionalistico e le troppe interferenze anti-europeistiche che quotidianamente si manifestano. I1 nostro "Progetto" vuole, invece, respirare e fare respirare a tutti questa nuova aria innovatrice e concreta.
Proposta che parte dal basso,
VIII. La Provincia di Bergamo fa una scelta di "politica istituzionale" nell'interesse comune. Autonomia e federalismo nel quadro culturale e socio-economico della Padania.Abbiamo sulla base di queste analisi operato una scelta precisa e di ampia portata. Oggi le autonomie sono esplose come problema cruciale un po' ovunque nel mondo e in modo particolare nell'area socio- economica e culturale della Padania che ha costituito e costituisce il contesto ed il punto di riferimento geo-politico e geo-economico in cui il nostro Consiglio Provinciale ha posto le sue deliberazioni. Si tratta di una realtà assai precisa che nella letteratura socio-economica più accreditata ha già da tempo trovato adeguato riscontro. Mi riferisco in particolare, oltre alla nota ricerca della Fondazione Agnelli curata da accademici illustri dell'Università Bocconi di Milano come Lanfranco Senn, Sergio Alessandrini e Roberto Camagni (cfr.: AA.VV., La Padania, una regione italiana in Europa, Torino, Edizioni della Fondazione Giovanni Agnelli, 1992), anche a studi precedenti dell'IRER di Milano che com'è noto è un'istituzione preposta alla ricerca e creata dalla Regione Lombardia (cfr.: G. Gario, La democrazia realizzata. Origine e senso della tradizione urbano-industriale, cap. 5. Agenda: giochi a somma positiva in Lombardia, Padania e oltre, Milano, Angeli, 1989).
Anche dal punto di vista istituzionale la Padania non è certo una novità se un noto costituzionalista come Augusto Barbera (per cinque Legislature deputato del PCI-PDS e già presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali dal 1987 al 1992) ha potuto in un volume ancora fresco di stampa scrivere testualmente (cito tra virgolette): "... nel 1975 Fanti (Guido, presidente della Regione Emilia-Romagna, PCI) ed io, che allora ero consulente della Regione Emilia-Romagna ... per la prima volta abbiamo parlato di Padania. Nel 1975 Fanti propose che le Regioni del bacino padano si mettessero insieme per un progetto comune di valorizzazione del territorio padano ..." (cfr.: G. Miglio - A. Barbera, Federalismo e secessione. Un dialogo, Milano, Mondadori, 1997, pp. 109- 110).
L'opzione del nostro Consiglio Provinciale per l'autonomia provinciale bergamasca entro la Padania rientra, quindi, in un dibattito aperto ed attualissimo legato alla prospettiva di una federalizzazione dell'area socio-economica nella quale operiamo, in quella "Comunità di interessi ben precisa" di cui parla Barbera.
Se mi sono diffusamente soffermato su questi aspetti di indirizzo e se ho fornito precisazioni di principio e dettagliate è perché ritengo doveroso diffondere una conoscenza più puntuale di una problematica che non è solo giuridica e teorica, come vedremo tra pochissimo, ma anche perché ci offende profondamente leggere che questo nostro impegno che è civile, sincero e rivolto a perseguire un interesse comune venga bollato ingiustamente e sia considerato solo "propaganda" o, addirittura, mascheramento di opzioni partigiane. Certamente noi come tutte le forze politiche designate dal popolo attraverso le elezioni abbiamo le nostre opinioni ed i nostri ideali ma a livello di Provincia la nostra è un'opzione di politica istituzionale che come tale coinvolge tutti.
Ovviamente, è legittimo condividerla o meno proprio per quella garanzia costituzionale che è nell'art. 21 e che dovrebbe assicurare a tutti libertà di pensiero e, quindi, di dissenso. La nostra è una proposta e come tale va approfondita e discussa ma non riteniamo che possa essere per esigenze di propaganda altrui banalizzata o considerata strumentale. E' sicuramente un'opzione federalista nel quadro della realtà evidente e solida della Padania. Vorrei fare mie al riguardo le espressioni che il mio collega Massimo Ferrario, Presidente della Provincia di Varese e Vice- Presidente dell'UPI, ha pronunciato il 10 gennaio 1997 nel suo Consiglio Provinciale presentando preliminarmente l'analoga proposta di costituzione della Provincia Autonoma di Varese. Mi permetto di citarlo brevemente ma testualmente perché risponde a quesiti che sono anche nostri e che, con tutta probabilità, sono anche condivisi da alcuni dei presenti. I1 Presidente Ferrario ha, dunque, detto: "Lungi da me pensare che l'autonomia locale spinta sia sostituibile al federalismo. Sono due cose completamente diverse: il federalismo è un sistema di Stato diverso, dove il potere normativo è del popolo nelle sue rappresentanze periferiche. L'autonomia locale spinta è un primo gradino di avvicinamento ad un'idea di maggiore rappresentatività del popolo ... Quindi nessuno si illuda che con questo passo si possa sostituire l'idea del federalismo ... questo è solo il primo gradino da cui cominciare a lavorare. Ma come istituzione e come cittadino, io devo porre il problema". L'autonomia provinciale risponde anche per noi a queste esigenze tipicamente istituzionali e che non sono politicamente alternative né alla Padania, né alla federalizzazione derivante dal diritto all'autonomia.
Competenze della Provincia, poiche' unita' amministrativa piu' vicina al Comune, ma piu' vicina allo Stato.
IX. Un modello realizzato di autonomia provinciale: Trento e Bolzano.
L'eguaglianza costituzionale di tutti i cittadini di fronte alla legge (art. 3 Costituzione) giustifica l'autonomia bergamasca.
Ha ragione il Presidente Ferrario, come istituzione anche noi a Bergamo dobbiamo porci il problema che i principi solenni dell'autonomia e del suo diritto a conseguirla ed a conservarla sono tutti scritti nella Costituzione e che sono ormai maturati in forma ancora più risoluta e coinvolgente nella cultura e nella coscienza internazionale ed europea. Ma, nonostante ciò, nulla è accaduto e accade di operativo all'interno del Paese. Tutti i nostri Enti Locali vivono di finanza trasferita, la ricchezza delle nostre Comunità è generata da quel duro lavoro che è ancora la grande risorsa naturale della nostra gente; tuttavia l'enorme flusso di danaro che, rispetto ad una media nazionale pro-capite che è di 10 milioni anno, è per noi bergamaschi e padani del doppio, abbiamo un rientro delle somme versate che, con riferimento alla Provincia, a mala pena ha raggiunto localmente nel 1995 le L. 57.114 per abitante!
E' proprio a questo punto che chiarito il solido fondamento di legittimità, costituzionalità e necessità della nostra azione voglio delinearVi - comparativamente con le Province di Trento e Bolzano - i contenuti concreti ed economico-finanziari del nostro "Progetto" che è rivolto a dare una risposta a tempi che sono diventati assai duri. In situazioni simili occorre, però reagire consapevoli dei limiti di ogni azione ma consapevoli anche che tempi ancora più duri si prepareranno se non si passerà alla costruzione di scenari diversi rispetto a quelli che abbiamo di fronte.
Chiarisco subito che rispetto alle esigenze amministrative correnti la nostra Provincia ritiene, nella situazione data, di avere fatto tutto il possibile. Ma non basta, non basta più! Sarebbe un gravissimo errore pensare che con il "Progetto per la Provincia Autonoma di Bergamo" abbiamo voluto aprire un'area propagandistica. E' la gravità della situazione, l'inerzia dei decisori istituzionali che ci ha spinto sempre più a volere costruire la nostra autonomia. Infatti per fare di più e per fare meglio anche la buona amministrazione non basta. Bisogna operare un salto netto in avanti, prendere esempio - come noi abbiamo indicato - dalle due Province di Trento e di Bolzano che da decenni usufruiscono di una loro autonomia particolare che è valida per loro e che è altrettanto valida e fruttuosa per i loro Comuni e i loro cittadini. I1 modello trentino e atesino è ormai ben collaudato e consolidato e vediamo tutti che esso è uno dei pochi frutti gratificanti della nostra grama pianta autonomistica. Partiamo, quindi, non dall'ignoto ma dal noto e da ciò che è valutabile empiricamente e subito. Partiamo da ciò che sappiamo essere positivo. Ma accanto alla doverosa concretezza che invochiamo e che abbiamo ben presente vi è, anche, una precisa questione di diritti e di correttezza costituzionale. Non si vede perché, proprio per il principio di eguaglianza previsto dall'art. 3 della Costituzione ("Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge ..."), non dovrebbe essere estesa a tutte le Province ed a tutti i Comuni della Repubblica, un'esperienza di autonomia provinciale che, come quella di Trento e Bolzano, ha raggiunto un indice assai alto di efficienza e di soddisfacimento delle aspettative dei cittadini e delle loro Comunità.
Comuni e Province piu' vicine al cittadino e + lontane dall'inerzia burocratica.
X. Occorre conquistare l'autonomia effettiva superando i limiti esistenti e purtroppo ribaditi ancora di recente dal vincolismo normativo centralista e dall'inerzia burocratico-politica.
Mi sembra opportuno nell'economia del poco tempo ancora disponibile e del quale non voglio abusare rivedere con Voi come il quadro provinciale cambierebbe sostanzialmente se venisse attuato il "Progetto per la Provincia Autonoma di Bergamo" secondo la struttura già operante a Trento ed a Bolzano.
Partiamo, dunque, oltre che dalla situazione assai depressa e deprimente per chi opera in tutti gli Enti locali anche dalla normativa più recente. Partiamo cioè da quella Legge 142/1990 che ho già menzionato e che, al di là delle enunciazioni di principio, non ha avuto certamente carattere innovativo ed efficace né per l'autonomia dei Comuni, né per quella delle Province. Altrettanto si può dire per tutte le altre leggi principali che si sono succedute e nelle quali accanto ad impulsi positivi ed originali (come la trasparenza amministrativa contemplata dalla L. 7 agosto 1990 n. 241 e l'elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia secondo la L. 25 marzo 1993, n. 81) si sono, però, conservati istituti, metodi e costumi burocratici e vincolistici neganti ogni risolutiva innovazione autonomistica. Si tratta di una caratterizzazione negativa che riscontriamo anche nel D. Legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 riguardante la razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e la revisione della disciplina in materia d'impiego. Ancora una volta non si è voluto affermare il diritto all'autonomia ed all'attuazione concreta dell'autonomia stessa rompendo estenuanti e paralizzanti procedure e stili che oggi non sono in alcun modo più giustificati e giustificabili. I1 risultato finale di tutta questa pur recente normativa - nata vecchia e per lo più impraticabile o inattuata - è che Comuni e Province, anche nel quadro "autonomistico" di cui all'art. 2 della L. 142/1990 che conferma in linea teorica quanto già ho ricordato, sono schiacciati ed impediti da una sovrapposizione di normative incoerenti tra loro, da controlli e vincoli e da cronica mancanza di risorse.
E', pertanto, chiaro che forti del diritto all'autonomia, l'autonomia reale, quella che ci consentirà di disporre di almeno una parte delle cospicue risorse che già versiamo ora allo Stato sotto le varie forme di tributi, tasse, ecc., la potremo conquistare solo con iniziative come quelle che abbiamo proposto.
Quali tasse devono rimanere sul territorio e quali debbano continuare, per ora, ad andare a Roma.
XI. Perché il modello di organizzazione provinciale di Trento e Bolzano è necessario per rendere reale l'autonomia dei nostri Comuni e delle nostre Province. Comparazioni fiscali necessarie tra le diverse tipologie provinciali. Le risorse economiche disponibili per le autonomie locali non devono e non possono essere una sorta di elemosina (o di mancia) che lo Stato versa agli Enti locali dopo avere spremuto alle loro popolazioni attraverso la tassazione globale enormi somme. Vi ricordo che la media nazionale che abbiamo pagato nel 1995 quale carico fiscale globale è stato di L. 10 milioni pro- capite. Una somma che per la nostra Provincia come per tutta la Padania è da raddoppiare salendo così a L. 20 milioni pro- capite. A fronte di questo fiume di danaro in esborso il ritrasferimento è stato di L. 57.114 per abitante di Bergamo Provincia (rispetto ad una media nazionale che è di L. 78.155) e di L. 185.000 per abitante del Comune di Bergamo. Fate Voi i conti e traete le conclusioni su tale squilibrio che evidenzia la negazione del diritto all'autonomia proprio sul problema cruciale e qualificante di quanto le popolazioni pagano allo Stato e di quanto lo Stato, sedicente autonomistico, ritrasferisce agli Enti locali stessi. Andando avanti così non ci rimarranno più neanche gli occhi per piangere!
Mancheremmo allora ai nostri doveri di Amministrazione provinciale eletta democraticamente se accettassimo una simile situazione e ad essa ci rassegnassimo come facevano i nostri vecchi di fronte alla tempesta ed ai fulmini.
Vi sono eccellenti ed ormai sperimentate ragioni di diritto, oltre che di equità e di giustizia sociale, per ritenere che i modelli organizzativi sia provinciali che comunali di Trento e Bolzano (che costituiscono sicuramente nella situazione data la "Serie A" delle autonomie) possano assumere un valore effettivo anche per le altre autonomie locali che non possono venire degradate ad essere, invece, di "Serie B (o C)". Una simile iniqua disparità rispetto ad una autonomia addirittura dichiarata dalla Costituzione come "Principio fondamentale", oltre che come ordinamento, non può continuare. Si tratta di un diritto primario di eguaglianza che deve valere per tutti. Questa è la conclusione alla quale siamo pervenuti e che ora dobbiamo tramutare in fatti istituzionalmente precisi. Da qui la nostra opzione principale a favore della estensione anche a Bergamo delle soluzioni già in atto a Trento ed a Bolzano.
Vi sono nel modello trentino-atesino tre dati di grande importanza che vorrei sottolineare prendendo, ad esempio, la Provincia di Trento (circa 440 mila abitanti) e Trento Comune (circa 100 mila abitanti):
1) anzitutto la Provincia ha una sua potestà legislativa provinciale esclusiva in base alla quale l'Ente - a radicale differenza di quanto avviene per Province come la nostra e le altre - emana sue leggi realizzando così entro il suo naturale e territoriale livello sia l'autogoverno della Comunità che l'auto- organizzazione della sua amministrazione;
2) in parallelo accanto a questa potestà legislativa la Provincia ha un'ampia capacità di spesa perché trattiene per legge oltre due terzi di tutte le imposte e tasse versate dai suoi contribuenti;
3) in un simile quadro sia legislativo che di bilancio cambia notevolmente anche la condizione generale dei Comuni presenti nella Provincia. Ad esempio: in Trento-città più della metà delle entrate comunali utilizzate per finanziare le spese di parte corrente è costituita da risorse finanziarie che la Provincia Autonoma trasferisce annualmente al Comune. A questa cospicua disponibilità vanno anche aggiunti i contributi che vengono corrisposti dalla Provincia al Comune per i servizi che il Comune stesso eroga in materia sociale ed assistenziale (a favore degli anziani e dei minori) ed in materia di edilizia pubblica ed agevolata. Tutti i costi sostenuti dal Comune nell'esercizio delle funzioni delegate gli sono integralmente rimborsati dalla Provincia.
Valutando questo modello possiamo iniziare a capire che cos'è l'autonomia provinciale e comunale vera ed a continuare a non capire perché essa ci sia stata finora negata.
Vi do ora solo due dati comparativi tra Bergamo e Trento. Ho scelto Trento perché è possibile fare subito un primo e facile calcolo dato che la popolazione della nostra Provincia è di circa un milione di abitanti mentre la nostra città capoluogo è di circa 115 mila. La Provincia di Trento ha, quindi, meno della metà dei nostri abitanti mentre la popolazione dei due capoluoghi non ha una differenza molto rilevante. Se passiamo ai dati finanziari rileviamo che complessivamente il nostro Bilancio provinciale è di circa L. 250 miliardi, mentre quello di cassa 1995 della Provincia Autonoma di Trento (derivato dai quasi due/terzi di tutte le entrate tributarie pagate dai contribuenti locali) è, invece, di ben L. 4 mila miliardi e 220 milioni. Il Bilancio Comune di Trento per il 1996 evidenzia poi un'entrata totale di L. 122 miliardi e 626 milioni alla quale la Provincia contribuisce con oltre L. 80 miliardi.
ProvateVi ora a fare un ricalcolo di quale sarebbe la nostra autonomia finanziaria se anche noi, come le Province di Trento e Bolzano, disponessimo (come stabilito dalla L. 386/1989 concernente le entrate tributarie di quelle Province Autonome) di una percentuale di ritorno a noi sui nostri tributi nella misura del:
*) 4/10 per l'IVA all'importazione;
*) 7/10 per l'IVA interna;
*) 9/10 per tutti gli altri tributi (IRPEF, IRPEGS ILOR, imposta di registro, tasse sulle concessioni governative, imposta di fabbricazione sulla benzina e prodotti petroliferi assimilati, tributi doganali, imposta sul consumo di tabacchi, tasse automobilistiche ed altri minori).
Mentre oggi il nostro Bilancio provinciale è circa venti volte inferiore rispetto a quello della Provincia di Trento (che ha meno della metà dei nostri abitanti) domani in una prospettiva di Provincia Autonoma - a parità di condizioni fiscali ma sappiamo che ciò non è esatto dato che il nostro gettito tributario è superiore rispetto a quello trentino - potremmo ipotizzare nell'ipotesi minima un Bilancio di non meno di L. 10-  15 mila miliardi (rispetto agli attuali 250!). E ciò usando il parametro elementare basato sul puro calcolo della nostra popolazione che è più che doppia rispetto a quella di Trento e senza entrare - per ora - in un'analisi, che pure dovrà essere condotta, sulla entità effettiva della nostra contribuzione complessiva. Voglio ribadire che una parte cospicua del bilancio provinciale così modificato, pari quasi alla metà, sarebbe di pertinenza dei Comuni che compongono la Comunità provinciale.
Da questo confronto risulta chiaramente che se dal diritto all'autonomia passiamo alla sua traduzione normativa e finanziaria quel cambiamento che tutti invocano ma che nessuno ancora vede diventerebbe, invece, un traguardo assai concreto per tutti di Enti locali.
Come procede la Provincia di Bergamo per raggiungere l'Autonomia.
XII. Come procederemo per l'attuazione del "Progetto per la Provincia Autonoma di Bergamo"
Per noi come per i Comuni sono evidenti i motivi di interesse diffuso ed istituzionale nell'ambito della solidarietà amministrativa che ci collega come coprotagonisti delle Autonomie. Per tutti gli altri Enti e associazioni - specie per quelli che rappresentano (come le Camere di Commercio oggi profondamente rinnovate dalla L. 29 dicembre 1993, n. 580) le Autonomie funzionali sempre più rilevanti nell'economia globalizzata - è chiaro che non è indifferente la problematica qui prospettata. Essa, infatti, parte dal diritto all'autonomia per costruire quella nuova ed efficiente Statualità della quale tutti, cittadini, istituzioni, enti ed associazioni, hanno più che mai bisogno. (cfr.: E.A. Albertoni, Statualità vecchia e nuova tra centralizzazione e federalismo, Milano, Guerini Scientifica, 1996).
Dalla ipotesi di costituzione in Bergamo di una Provincia Autonoma secondo il modello trentino- atesino che ho esemplificato nelle sue essenziali caratteristiche legislative ed economico- finanziarie risulta chiaramente come i rilevanti e sempre più complessi problemi dello sviluppo, del lavoro e dei servizi sul territorio troverebbero supporto operativo, mezzi, organizzazione e slancio perché la nostra, quella del popolo bergamasco, è una vocazione di lavoro, di intrapresa e di produzione di ricchezza che le istituzioni devono sorreggere e stimolare, non deprimere ed umiliare.
Recentemente un produttore del Nord-Est ha detto molto chiaramente che è inutile produrre in 6 minuti, anziché in 8 come avveniva in precedenza, uno splendido e competitivo paio di scarpe se poi i mezzi di trasporto che si usano per la distribuzione sono lenti, anti-economici e non competitivi per l'inadeguatezza, il disordine e la caoticità delle reti stradali. E' un esempio tra i moltissimi che possiamo fare anche per il nostro territorio. E' evidente ormai che sempre più lo sviluppo economico, il lavoro, la formazione dei giovani, la società che lavora e produce si incrociano con l'azione amministrativa, con i servizi, con le istituzioni, specie con quelle che operano come Provincia, Comuni ed Autonomie funzionali sul territorio. Su queste premesse stiamo lavorando e, concludo, accennandoVi ai modi, ai costi ed ai tempi che sono conseguenti per realizzare quanto Vi ho appena delineato nei contenuti e nelle prospettive.
Ho rilevato con una certa sorpresa che la semplificazione (meglio sarebbe dire il semplicismo) di talune critiche, ed anche di talune notizie di stampa, ha circoscritto l'azione che Vi ho rappresentato alla semplice convocazione di un referendum consultivo sull'autonomia speciale. Le cose non stanno esattamente così. Volutamente ho ricordato all'inizio di questa mia esposizione gli atti formali con i quali il Consiglio Provinciale nelle sue deliberazioni del 28 giugno e del 16 dicembre 1996 mi ha dato il più ampio mandato (cito direttamente) di: "attuare tutti i provvedimenti necessari e opportuni al fine di realizzare l'istituzione della Provincia Autonoma di Bergamo" (Deliberazione 250 R.D., 16/12/1996).
La consultazione popolare che è forma prevista dalla Legge e dal nostro Statuto sarà, quindi, la conseguenza conclusiva e sanzionatrice di un processo di conoscenza, chiarificazione e partecipazione di cittadini, enti e Comunità al nostro "Progetto" giacche, secondo l'efficace principio affermato da Luigi Einaudi, bisogna prima conoscere e fare conoscere per potere poi bene orientare e decidere. Considerando i problemi di natura giuridico-istituzionalistica, ma anche socio- economica e culturale che questo "Progetto" pone, la Provincia ha, anzitutto, individuato un suo consulente da preporre alla direzione scientifica dell'intero "Progetto" nella persona del Prof. Avv. Ettore A. Albertoni, Ordinario nell'Università Statale di Milano e Direttore del Dipartimento Giuridico- Politico dell'Università stessa. Il Prof. Albertoni ha fatto parte del Comitato di Stato che - a' sensi della L. 23/8/1988, n. 400 - ha elaborato nel 1994 il primo progetto del Governo per la riforma autonomistica e federalista della Repubblica ed è studioso noto anche a livello internazionale e particolarmente attento proprio al rapporto tra teorie giuridico- politiche, società, istituzioni ed economia. Tutto ciò è testimoniato dalla sua ampia e recente produzione scientifica e dalla docenza esercitata anche nell'Università Bocconi e nel Libero Istituto Universitario Carlo Cattaneo.
E' nostro convincimento, infatti, che senza una salda impostazione teorica e scientifica non ci potranno essere solide e motivate soluzioni istituzionali. Il Prof. Albertoni, che è Ordinario a tempo pieno, ha dichiarato la sua disponibilità a collaborare al "Progetto" con una presenza settimanale presso la Provincia. Seguiranno rapporti di orientamento e di studio e quell'azione di informazione, dibattito e coinvolgimento che la Provincia svolgerà nel rispetto dei criteri di efficacia, economicità e pubblicità che il nostro Statuto prevede.
Vi ringrazio per la Vostra attenzione e partecipazione e Vi confermo la nostra piena disponibilità a ricevere tutte le sollecitazioni che risulteranno utili per il miglior esito del nostro "Progetto per la Provincia Autonoma di Bergamo".
ILFEDERALISMO?
A Bergamo e dintorni fu una splendida realtà, dal 13 marzo al 5 agosto 1797
http://cronologia.leonardo.it/storia/tabello/tabe1538.htm